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《关于推行终身职业技能培训制度的意见》政策解读

发布时间:2018-10-17   来源:管理中心

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政策例行吹风会现场(元绍达 摄)

  2018年4月18日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,确定推行终身职业技能培训制度的政策措施,提高劳动者素质、促进高质量发展;决定对职务科技成果转化获得的现金奖励实行个人所得税优惠,使创新成果更好服务发展和民生。会议原则通过《关于推行终身职业技能培训制度的意见》(以下简称《意见》)。国务院新闻办公室于4月23日举行国务院政策例行吹风会,请人力资源社会保障部副部长汤涛介绍《意见》等有关情况,回答记者提问,并就相关政策问题进行了解读。

  《意见》出台的背景及重要意义

  第一,党中央、国务院历来高度重视职业技能培训工作。最初,党的十八届五中全会《决定》将“推行终身职业技能培训制度”,作为一个改革任务提出。习近平总书记在党的十九大报告中特别提出,要大规模开展职业技能培训,建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。党的十九大关于职业技能培训工作有两个非常重要的观点,一是大规模开展职业技能培训,二是构建知识型、技能型、创新型劳动者大军。在2018年政府工作报告中,职业技能培训也被确定为一项重点任务。李克强总理也多次提出具体的工作要求,指示人力资源社会保障部抓好职业技能培训工作。

  第二,《宪法》赋予劳动者的基本权利。我国《宪法》第42条规定,“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”。《劳动法》当中有两条规定,第3条规定,“劳动者享有接受职业技能培训的权利”,第66条规定,“国家通过各种途径,采取各种措施,发展职业培训事业。”由此可以看到,职业技能培训既是《宪法》赋予劳动者的基本权利,也是政府必须履行的工作职责。

  第三,我国经济社会发展的内在要求。职业技能培训与劳动者素质的提升,与劳动者的成长成才是密切相关的,是提高就业质量、解决结构性就业矛盾的一个根本举措,是培育经济发展新动能、适应经济高质量发展必然要求,是打赢脱贫攻坚战、实施技能扶贫非常有效的措施。

  当前,职业技能培训工作中存在的突出问题主要有四个方面:一是职业技能覆盖面还不够广泛。二是职业技能培训服务供给不足。三是培训针对性、有效性需要进一步提高,特别是针对性,因为培训的有效性首先取决于针对性。四是职业技能培训的基础能力仍需要加强。推动大众创业万众创新、推进制造强国建设,必须解决好这四个突出问题。因此,需要从顶层设计层面做一些推进工作。为落实党中央、国务院的决策部署,人力资源社会保障部把它作为一个问题重点研究,是作为贯彻落实党中央要求的一个具体举措,现在出台这个《意见》,是对党中央、国务院改革决策的一个回应。

  第四,《意见》出台具有十分重要的意义。李克强总理在国务院第五次常务会议上对出台《意见》的意义作了深刻的阐述。他指出,建立并推行终身职业培训制度,以促进就业创业为目标,面向城乡全体劳动者,提供普惠性的服务,贯穿学习职业发展全过程,有利于缓解技能人才短缺的结构性矛盾,提高全要素生产率,也进一步推动我国经济迈向中高端。职业技能培训工作是全面提升劳动者就业创业能力、解决结构性就业矛盾、提高就业质量的一个根本举措,是适应经济高质量发展、培育经济发展新动能、推进供给侧改革的内在要求,是职业技能培训改革工作的迫切需要,对于推动大众创业万众创新,推进制造强国建设,都具有十分重要的意义。

  《意见》在广泛征求意见建议的基础上研究制定

  按照党中央、国务院的部署,人力资源社会保障部会同国家发改委、工信部、财政部、国资委、扶贫办等部门,广泛征求意见建议,专门开展了课题研究,并且召开了专家研讨会,也征求了基层企业、学校等各方面意见。在此基础上,人力资源社会保障部起草了《关于推行终身职业技能培训制度的意见》。2018年4月18日,国务院第五次常务会议原则通过《关于推行终身职业技能培训制度的意见》,即日将下发。

  《意见》围绕建立并推行覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求的终身职业技能培训制度,提出了有针对性的政策措施。

  《意见》的主要内容和重点

  《意见》全文共分五个部分:

  第一部分是总体要求,包括指导思想、基本原则和目标任务。

  第二部分是构建终身职业技能培训体系。

  第三部分是深化职业技能培训体制机制改革。

  第四部分是提升职业技能培训基础能力。

  第五部分是保障措施。

  《意见》强调了四个方面,一是构建终身职业技能培训的体系,这个制度实际上是体系的建设问题。二是深化职业技能培训的改革。三是要提升职业技能培训基础能力。四是要加强工作的保障。要创造条件,把这项工作做好。

  加强职业技能培训工作取得初步成绩

  遵照党中央、国务院的决策部署,近年来相继出台了《关于加强职业培训促进就业的意见》等一系列政策文件,各地、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的要求,大力实施国家高技能人才振兴计划、农民工职业技能提升计划春潮行动、高校毕业生技能就业行动、失业人员和转岗职工特别职业培训计划,职业技能培训工作取得了显著成绩。

  截止到2017年底,全国共有各类职业技能机构2万多个,职业技能鉴定机构8000多个,建设国家级高技能人才培训基地584个,技能大师工作室738个。人力资源社会保障部每年开展的政府补贴培训近1700万人次,全国技能劳动者目前达到1.65亿人,其中高技能人才有4791万。职业技能培训为促进我国的经济社会发展和为劳动者就业创业都作出积极贡献。

  解决技能人才短缺问题的主要举措

  解决技能人才短缺问题的难点在于职业技能培训,而职业技能培训的难点又在于培训工作怎么做好。主要应该抓好三个方面:

  一是培训的质和量方面。首先是质,质是品质,产业的转型升级、知识更新、技术进步,需要培训工作同步跟进。目前职业技能培训大多数是中低端,从人力资源市场的需求讲还不够,所以品质需要提高。其次是量,量方面的问题主要是数量,职业技能培训服务的供给数量不够。培训的覆盖面和培训供给都不够,这些与我国经济发展和群众需要是有差距的。

  二是发展环境方面的问题。从全社会来看,仍然存在着“重学历、轻能力;重理论、轻操作;重装备、轻技工”这样“三重三轻”的现象。这种现象目前从根本上还没有得到扭转,技能人才对青年和学生的吸引力也不够强。需要在思想层面提高对职业技能培训的认识,这实际上不光是解决领导干部认识的问题,更是全社会的重视问题,也包括新闻舆论界对职业技能培训也需要更加重视。

  三是资金投入方面的问题。职业技能培训的经费大体上有这么几个部分,一个是企业教育培训的投入,一个是国家的投入。国家的投入有就业补助资金、有失业保险基金。还有财政的投入和职工自己的投入。现在职业技能培训的投入当中,政府补贴投入还需要增加。尽管去年的增幅稍大一点,但标准还比较低。据统计,多年来,政府的人均职业技能培训补贴标准始终是在500元钱左右,前几年只有400多,去年才500元多一点。还有一些中小企业,按照规定有个计提,就是提取使用职工教育培训经费的问题,是按照工资总额一定比例来提取,这个现在也不够,没有完全到位。还有一些企业规模比较大,甚至是规模以上的企业,但是他们对兴办职业技能培训机构,对企业提高职工职业技能素质上的投入积极性不高,培训能力也偏弱。包括技工院校的资金投入,这些年来也是不够的。

  所以,这三个方面都反映职业培训的难点,需要去解决,只有加强职业技能培训工作的保障才能解决好这些难点,才能把工作做好。

  《意见》亮点及其“终身”制度的含义

  《意见》的一大特色,一大亮点,就是两个字——“终身”。怎么来体现这个“终身”?《意见》中有这样一段话:“覆盖城乡全体劳动者,贯穿劳动者学习工作终身,适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求”,所以定位在覆盖、贯穿和适应这三者的终身职业技能培训制度,来解决“终身”的问题。这个“终身”体现在四个方面:

  一是培训对象的覆盖上是全体劳动者,包括就业人员和准备就业人员。

  二是就业培训的补贴,职业技能培训有政府补贴培训,这个补贴要覆盖终身职业生涯,你只要是在岗、在职劳动或者工作,你就可以接受这个培训。

  三是技能评价激励的活动要覆盖培训的全过程,这样才能使大家有更高的积极性。比如现在技能人才的评价主要包括职业资格、职业技能等级、技能人员的专项业务能力。现在的等级是五级,初级工、中级工、高级工、技师、高级技师,这个评价应该要把培训纳入其中,这样使培训、就业、评价、使用紧密相连。

  四是提供全方位的服务保障,要大力倡导劳动者终身培训的理念,使我国从“人口红利”向“人才红利”转变。我国发展到现在这个阶段,也是需要突出人才红利的时候,因为以前人口红利是比较明显的,现在人才红利也在显现当中。

  这四点当中核心是第二点,即补贴培训的覆盖要贯穿职业生涯全过程,这是终身制度最重要的含义。

  职业技能培训工作七方面政策新变化

  以前我国不是没有职业培训政策,这次推出终身职业技能培训政策,是政策的新变化,需要重点关注,主要包括七个方面:

  一是政策目标上。这次要扩展到建立覆盖、贯穿、适应劳动者需求这样一个职业培训制度,政策拓展设计更加完善。

  二是在重点群体上。对高校毕业生、农民工群体等等,分别实施专项职业技能培训,同时也突出强调了职工培训和高技能人才培训。希望关注两个点,就这次研究政策的过程中,特别强调企业职工培训,发挥企业主体作用。还有,现在技能人才的结构,除了人才结构本身以外,比如现在有六支人才队伍,技能人才在整个人才当中是比较短缺的,而从技能人才内部的结构看,高技能人才又比较缺。所以现在关注两个点,一个是企业,一个是高技能人才。

  三是在培训类型上。在就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训这三大培训类型的基础上,这次的变化是增加了工匠精神培育和职业素质培养,还有把创业培训跟创新培训结合。所以希望关注这些变化。比如说三大类型培训,即就业前培训、岗位技能提升培训和创业培训,这次特别强化了工匠精神的培育、职业素养的培养,在创业培训中,把创业创新融合结合得更紧。

  四是在培训供给上。强化企业主体作用的发挥,要求采取政府补贴培训、企业自主培训和市场化培训,在这样一个基础上实现大规模的职业技能培训。因为一直强调大规模、高质量开展职业技能培训,在研究这个政策过程中,深切地感受到,企业的培训针对性更强,而且效果更好,所以特别强化培训的供给。

  五是在人才的评价上。人才评价制度的改革是很重要的改革,这样来激发劳动者更多地往成长成才的路上走。

  六是在机制的创新上。《意见》提出要建立职业技能培训市场化、社会化的发展机制,包括人才评价机制、质量评估机制和技能提升的激励机制。

  七是在经费的保障上。将资金的渠道扩大为政府、企业、社会多元投入,通过就业补助资金、企业职工教育经费、社会捐助、个人缴费等多种渠道来筹集培训的资金。

  目前失业保险基金也开始用于参加失业保险职工的技能提升培训,这项政策是从去年开始的,实施效果非常好,有些地方还将地方教育费附加,用于职工技能培训,比较典型的是上海。经济发展程度越好的地方,这部分经费越是比较多。各项工作内容最后都离不开一项保障,就是资金的投入。所以这次的制度跟以往比较,在这样七个方面有一些新的变化。

  《意见》强调发挥企业主体作用

  在终身职业技能培训制度建立当中,如何充分发挥企业的主体作用,是《意见》起草过程中研究的一个重点问题。《劳动法》规定了劳动者享有职业技能培训的权利和用人单位应该建立职业培训制度,目前根据企业开展职工职业技能培训的情况,国务院2010年36号文件即《关于加强职业培训促进就业的意见》当中,曾经做过强调,但是这次《意见》当中特别强调了发挥企业主体作用。

  一是在资金方面,职业技能培训补贴要覆盖企业所有技能人员,不光是新参加工作的,还包括在职的。失业保险和企业新型学徒制的制度,对于加大企业投入问题,实际上是政府补贴一部分,企业拿一部分,这些制度也发挥了很好的作用,在鼓励劳动者提升自己技能,获得职业资格证或者职业等级证书方面发挥了积极的作用,在这方面还会继续努力做好工作。

  二是在税收优惠政策上,实际上这个政策2006年就有,是财建[2006]317号文件,要求企业按规定足额提取并合理使用职工教育经费。计提经费的规定,是国发[2002]16号文件,要求一般企业按照1.5%职工工资总额计提教育培训经费。从业人员技术要求高的可按照2.5%。优惠政策的规定,是2008年开始实施的《企业所得税的实施条例》,规定企业发生的职工教育支出不超过工资薪金总额的2.5%,予以税前扣除,超过的部分可以结转扣除。这都是鼓励企业开展职业技能培训的一个支持。另外,在技术支持方面,要充分发挥企业和学校在技能人才培养的双元制作用,面向中小企业和社会承担起培训任务。

  三是在高技能人才培养培训上,主要是对重点岗位的新技术、新工艺等方面的培训,也需要进一步加强。一方面是企业有这个需求,另一方面对职工要做好这项工作,也需要职工在职业技能培训上积极参与。